Las IOARR: Algunos apuntes desde la práctica

Tanta corrupción descarada en nuestro país agobia e indigna. Cada uno debiera involucrarse en la medida de su conciencia y ciudadanía, sin embargo, mientras eso pasa, los que trabajamos para el Estado no podemos dejar de hacer nuestra parte y ayudar a mejorarlo. La ejecución de los proyectos cae sostenidamente desde hace dos años. Las IOARR son una alternativa pero no hay mayores orientaciones por parte del ente rector y las entidades comenten errores flagrantes por desconocimiento u omisión. La norma dice poco o muy poco… tal situación me mueve a ofrecerles algunas ideas/pautas sustentadas en mis propias experiencias de campo e invocar a mis entrañables amigos y colegas del MEF a elaborar y publicar cuanto antes unos nuevos lineamientos. Las IOARR: Algunos apuntes desde la práctica.

1.- En primer lugar, para aprovechar el potencial de las IOARR se debe entender -entender bien- lo que es una Unidad Productora (UP).

Es más, cada sector debiera definir/normar clara y extensamente modelos de UP por cada servicio público de su rectoría. Ello implica, sobre todo, definir las “partes” de dicha UP; partes que la economía clásica llama “factores productivos” o lo que un contable podría entender como “activo” (a propósito, una lectura obligatoria para las IOARR es la Directiva N° 005-2016-EF/51.01 sobre Propiedad, Planta y Equipo de la Contabilidad Pública). Entender los alcances y límites del servicio público que se concreta a través de una UP así como conocer los activos conformantes de esta UP, son los primeros pasos.

2.- Luego, no confundir las IOARR con las acciones de mantenimiento.

Como consultor, he visto a muchas entidades caer en esta confusión. Por ejemplo, si sólo busco remodelar, extender, modificar y/o reparar instalaciones sanitarias o eléctricas, esto no constituyen gasto de capital y, por lo tanto, no son IOARR (por sí solos). El “por sí solos” es muy importante pues si estas mismas acciones complementan una inversión principal hecha sobre una edificación, definitivamente si pueden ser consideradas parte de una IOARR.

Vistas así, las IOARR pueden ayudar a corregir distorsiones atávicas de financiar con gasto corriente lo que por naturaleza es gasto de capital (o sea, realizar un contrato de “servicio” cuando en realidad correspondería un contrato de “obra”). Hay mucho más que aclarar sobre Mantenimiento vs IOARR pero, por el momento, lo dejo ahí.

3.- Inversiones de OPTIMIZACIÓN

Para comenzar, es incorrecto que la norma señale como optimización la adquisición de terrenos. Es un error conceptual. El terreno es “un” factor productivo, “un” activo mientras que la optimización siempre implica un análisis y tal vez una intervención de “todos los activos”. Desde las épocas del SNIP optimizábamos. Cuando uno formula un proyecto, llega un momento donde se analiza la oferta existente, acto seguido se propone una optimización de la oferta. Ésta optimización es la misma IOARR de optimización, por lo tanto, es integral, es decir, se analiza toda la UP, no sólo el activo terreno. Adquirir un terreno, como siempre lo propongo en mis clases, es más bien una ampliación marginal. Debiera corregirse cuanto antes este error. Y, hablando de errores, no se les ocurra adquirir terrenos mediante este IOARR para proyectos lineales (carreteras, canales, redes de agua, etc.). La norma no lo prohíbe. Debiera. El riesgo es muy alto.

Por otro lado, considera que la optimización tiene por objeto implementar mejoras “marginales”, “pequeñas” como satisfacer un cambio menor en la demanda (cobertura) o hacer más eficiente el funcionamiento de la UP (calidad). El tema es, ¿qué entender por “marginal” o “pequeño”?, ¿10% del valor contable de la UP?, ¿menor a 750UIT?… nuevamente, opino, el ente rector tendría que señalarlo para evitar tanta discusión bizantina al respecto. Hay mucho más que aclarar sobre Inversiones de Optimización pero, por el momento, lo dejo ahí.

4.- Inversiones de AMPLIACIÓN MARGINAL

La norma señala dos tipos de ampliación marginal. La ampliación marginal del tipo 1 (AM1) es un tema de calidad, no incrementa cobertura. Entonces, pregunta: ¿cómo mejoro calidad y no incremento cobertura? Bueno colegas, el caso más evidente sería cuando se quiere completar la UP con un activo que debiera ser parte de la UP pero que por alguna razón (mala formulación, incapacidad, falta de presupuesto, etc.) no se ha ejecutado (el clásico ejemplo de hacerle el cerco perimétrico a un colegio que está funcionando).

La ampliación marginal del tipo 2 (AM2) es, por concepto, un proyecto (¡pues amplia cobertura!). Es un proyecto, sin duda, pero no se formula como tal, se formula como IOARR. He ahí la gran excepción que el Invierte.pe nos regala, claro, bajo ciertas condiciones (no más del 20% de la capacidad productora y que se trate de un proyecto estandarizado por el sector). Hay mucho más que aclarar sobre Inversiones de Ampliación Marginal pero, por el momento, lo dejo ahí.

5.- Inversiones de REPOSICIÓN

Para comenzar, sólo se reponen bienes muebles (equipamiento, mobiliario, vehículos, etc.) no infraestructura y menos se repone toda la UP. Es decir, el puente que se “desplomó” no es reposición, es proyecto. El tema clave aquí es la “vida útil”. Puede ser la estimada (la de diseño, la del número de unidades producidas, etc.) o la efectiva (daño por accidente, por huaycos, por su propio uso, etc.) Opino que el primer tipo de vida útil es un tema perfectamente predecible, por lo tanto, se debería analizar toda la UP y hacer un “informe de vida útil” de todos los activos de una UP. Si bien la UF puede ser el principal impulsor de dicho informe, corresponderá hacerlo a Patrimonio, Informática (de corresponder) e incluso Contabilidad (insisto, revisen la Directiva de Propiedad, Planta y Equipo).

Un clásico error de la reposición es comprar tecnología obsoleta bajo la falsa (y absurda) exigencia de comprar exactamente lo que se tenía originalmente. El principio de las contrataciones públicas “vigencia tecnológica” debe primar (y el sentido común, también) Además, una cosa es incrementar la capacidad productora del activo y otra es incrementar la capacidad productora de la UP. Lo que está prohibido en una IOARR de reposición es lo segundo. Finalmente, si vas a reemplazar, lo lógico (y correcto) es dar de baja el activo a reemplazar. Hay mucho más que aclarar sobre Inversiones de Reposición pero, por el momento, lo dejo ahí.

6.- Inversiones de REHABILITACIÓN

En mi experiencia, este IOARR es el que más discusiones y variables presenta. Sin embargo, como mi propósito es aclarar, evitaré redactar todos los vericuetos conceptuales que afloran al formular estos IOARR. En principio, no se puede rehabilitar toda la UP; al igual que la reposición, la rehabilitación es puntual para activos de la UP. Si tenemos activos que son tan grandes que son prácticamente la UP (carreteras por ejemplo), opino, el sector debe definir el límite entre lo que sería un IOARR de Rehabilitación de un Proyecto de Recuperación (en la Reconstrucción con Cambios usamos el 50% del daño para colegios por ejemplo).

Y hablando de daño, ese el el concepto clave aquí. Insisto, cada sector debiera trabajar en este concepto para sistematizar límites entre lo que sería el mantenimiento (gasto corriente), la rehabilitación (g. de capital del tipo IOARR) o la recuperación (g. de capital del tipo Proyecto) y como ayuda, creo que el concepto “aclarador” es el nivel de servicio.
Finalmente, dado que uno rehabilita activos para “… volverlos al estado o estimación original”, NO corresponde usar un IOARR de rehabilitación para intervenir el activos mal diseñados o que nunca cumplieron los estándares de calidad. Las IOARR: Algunos apuntes desde la práctica. Es estos casos, corresponde formular un proyecto de inversión.