¿Qué cambios realizó la Dirección General del Invierte.pe para mejorar con urgencia la gestión de inversiones?

Tuvo que cambiarse -para bien- la Dirección General del Invierte.pe para poner el foco en lo realmente urgente e importante: la fase de ejecución. Aunque, discutible la decisión política de eliminar el SNIP el 2016, una vez publicado el Decreto 1252, no cabía más actitud que la de apoyar. Y así lo hicimos, con denuedo. En especial, con recomendaciones y sugerencias ampliamente sustentadas para mejorar los temas de Gestión (ejecución y seguimiento). Y sin embargo, dentro del mismísimo Invierte.pe se relativizó la necesidad de ir más allá de la programación y/o formulación. No se entendió por qué pusimos la coda «…y Gestión de Inversiones» al nuevo sistema. NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN: DU 021-2020.

Hay tantos problemas pendientes de solución y tantos recursos sin ejecutarse que, no cabe -ni técnica, ni moralmente- dedicarse tan sólo a programar y/o formular proyectos. Urge concretarlos.

Y así, surge este (nuevo) «Modelo de Ejecución de Inversiones Públicas» con la publicación del DU N° 021-2020 que le da marco legal a lo que tanto veníamos solicitando: i) Gerenciamiento (Delivery Unit, PMO, Comités de Seguimiento, etc.) y ii) Modelos contractuales basados en la Teoría de Juegos (NEC, FIDIC, etc.) en reemplazo de la norma del OSCE.

Breve análisis

Artículo 1:

La norma deja claro su objeto: «dinamizar la actividad económica» a través de un nuevo Modelo de Ejecución para la fase de ejecución de la inversión pública. Excelente. Lo que sí resulta retórica es la frase cliché «…y garantizar la efectiva prestación de servicios». Ninguna buena práctica (PMBOK, PRINCE2, PMO, NEC, FIDIC, BIM, etc.) garantiza nada salvo el que se incremente las posibilidades de éxito. Menos se puede garantizar la «efectiva prestación», lo que, como sabemos, corresponde a otro momento (a la fase de funcionamiento).

Artículo 2:

El Modelo de Ejecución propone una adaptación de aquel usado en los Panamericanos. Y señala más o menos claramente que tiene tres componentes:

i) De Gestión de Proyectos, que se concreta a través del establecimiento de un seguimiento moderno tipo Oficina de Gestión de Proyectos – PMO (Project Management Office) muy distante del anodino seguimiento del Invierte.pe centrado en la exigencia a llenar un formato (el 12-B) y más cercano a un Comité de Seguimiento bien llevado (como en la época del SNIP).

ii) De la Metodología Colaborativa de Modelamiento Digital, que se concreta a través del uso e implementación del BIM (Building Information Modeling).

iii) De los Modelos Contractuales de Ingeniería, que se concreta a través de la exoneración de la Ley y Reglamento del OSCE a favor del uso de modelos contractuales de obra pública internacionalmente validados y basados en la Teoría de Juegos, como el NEC y los FIDIC. Así,

No se debe cometer el error de creer que para mejorar la performance de nuestras obras públicas basta con implementar una PMO o basta con usar BIM. Esta creencia, tan frecuente en los últimos meses, simplemente demuestra un conocimiento limitado del real reto al ejecutar obra pública. Insistamos entonces: la piedra de toque en obra pública es contar con un marco legal que no fomente la excesiva litigiosidad y permita centrarse en la ingeniería (pueden leer mi post anterior: «Teoría de Juegos y Obra Pública»).

Artículo 3:

Siguiendo el ejemplo de los Panamericanos, para agrupar un conjunto de inversiones estratégicas y tratarlas como un todo, no se usa el concepto «Programa de Inversión» del Invierte.pe por sus múltiples e insalvables limitaciones operativas. En lugar de ello, se crea un nuevo concepto: «Proyecto Especial de Inversión Pública», definida como una cartera de inversiones de naturaleza sectorial o multisectorial. Así es, un Proyecto Especial, inicialmente se aplica sólo para Sectores; sin embargo, más adelante el DU establece la posibilidad de replicar el modelo (Quinta Disposición Complementaria Final) o realizar convenios (Sexta Disposición Complementaria Final). Asimismo, cada Proyecto Especial debe tener un Director Ejecutivo (funcionario de nivel F5) y contar con una Unidad Ejecutora (en detrimento del concepto de Unidades Ejecutoras de Inversiones, creado por el Invierte.pe). Cabe indicar que la cartera de inversiones sería definida entre el MEF y el sector correspondiente.

Artículo 4:

Se señala que las funciones de los responsables de la asesoría técnico-especializada y del acompañamiento en gestión de inversiones (PMO) serán establecidas por el MEF en un Reglamento que debe ser publicado a comienzos de abril. Pero estas funciones no alcanzarán a las PMO creadas o por crearse en el marco de los convenios de Estado a Estado. Para más precisiones léase la Segunda Disposición Complementaria Final del DU.

Artículo 5:

Este artículo señala que el MEF emitirá unos Lineamientos (además del Reglamento anterior) donde se señalará los instrumentos y metodologías que podrá usar cada Proyecto Especial (uno de ellos sin duda es el BIM). Adicionalmente, autoriza por excepción, a cada entidad pública titular de un Proyecto Especial a suscribir Convenios de Administración de Recursos (o sea, contratar con UNOPS, PNUD, OIM, etc. para que se encarguen de la selección y ejecución de los contratos de obra pública).

Artículo 6:

Si bien los trabajos de gerenciamiento, de ingeniería y contractuales lo harán los Proyectos Especiales, la Dirección de Seguimiento del Invierte.pe (mi ex Dirección ;)) consolida la información del estado situacional de las inversiones involucradas. No deja de ser curioso que, es en este artículo donde por única vez se menciona (y de refilón) aquello que resultó fundamental en los Panamericanos: los convenios de Estado a Estado.

Artículo 7:

Este es otro de los artículos claves. Lo dicho, para ejecutar exitosamente obra pública no basta con implementar un gerenciamiento tipo PMO, tampoco basta con aplicar el BIM. Se requiere, también, un marco legal contractual que priorice la ingeniería y la gestión moderna de cambios y no la litigiosidad extrema. Por ello, este artículo exonera a los Proyectos Especiales de usar la Ley del OSCE y su Reglamento y usar en su reemplazo modelos contractuales internacionales basados en la Teoría de Juegos tales como los NEC o los FIDIC. Estos contratos, usado para construir las más grandes e importantes obras públicas del mundo, no emplean tecnicismos legales, al contrario, son de un lenguaje bastante sencillo. Son «hechos por ingenieros para ingenieros». Permiten el uso técnico de incentivos, el fast track, los Dispute Board antes que los arbitrajes, entre otras herramientas proscritas en las actuales normas del OSCE y del Invierte.pe.

Artículos 8, 9 y 10:

Estos artículos establecen facilidades para el tratamiento oportuno y ágil de las habilitaciones urbanas, la liberación y registro de interferencias; y la eficacia y predictibilidad de los procesos en materia ambiental. En general, son artículos que debieron ser trabajados con más prolijidad.

Artículo 11:

Un punto también crucial para mejorar la performance de la ejecución de obra pública son las facilidades para realizar modificaciones presupuestarias (mover inteligentemente de aquí para allá, conocido como el «chocolateo»). El marco legal general de presupuesto pone muchos límites al respecto bajo la sana idea de resguardar el equilibrio presupuestal; sin embargo, gerenciar obra pública requiere si o si de poder redistribuir «pre-supuestos» 1. Así, el presente artículo facilita modificaciones de recursos de pliego a pliego.

Se ha hecho natural que, durante el presente interregno parlamentario, el gobierno aproveche los DU para incorporar otras medidas más o menos relacionadas. Este DU no es la excepción y su carácter de «norma ómnibus» es evidente: el DU tiene sólo 13 artículos, pero… ¡30 disposiciones complementarias! A continuación, completo el presente análisis comentando algunas de las disposiciones complementarias:

Primera DCF:

Define con mayor detalle los tres componentes del Modelo de Ejecución (léase el análisis del Artículo 2).

Segunda DCF:

Señala que en el plazo de 60 días hábiles (mediados de abril) el MEF debe publicar el Reglamento de esta norma y los Lineamientos para el Modelo de Ejecución.

Tercera DCF:

Detalla las condiciones especiales de cómo se contratarán a los Directores Ejecutivos: serán CAS, del tipo F5 y los puestos deben estar incluidos en el AIRHSP. Además de otras facilidades administrativas.

Quinta DCF:

Disposición clave pues autoriza a cualquier entidad de los tres niveles de gobierno, a cualquier inversión individual o a cualquier cartera de inversiones, replicar el Modelo de Ejecución total o parcialmente; poniendo como único requisito la evaluación que realizará el MEF sobre su implementación.

Sexta DCF:

Ahora bien, si no se quiere aplicar directamente el Modelo de Ejecución, sino que se prefiere apoyarse en un Proyecto Especial de Inversión Pública ya conformado, pues esta disposición permite a las entidades públicas del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y la Municipalidad Metropolitana de Lima suscribir convenios.

Octava DCF:

Otra entidad que ha demostrado no estar a la altura del reto que supone ejecutar oportunamente las inversiones ha sido PROINVERSIÓN. En tal sentido, a través de esta DCF se establece hasta 5 medidas orientadas a su reestructuración total (funciones, recursos humanos, institucional, instrumental). Excelente decisión. NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN: DU 021-2020.

Décima DCF:

Esta medida es clave para aquellos Gobiernos Regionales y Locales que se favorecen con Canon. Así, se permite adelantar el cálculo de Canon a recibir entre los años 2023-2027. Esta facilidad financiera debe ser solicitada al MEF hasta el 31.03.2020. El GR Apurímac será uno de los mayores beneficiarios al poder gestionar el adelanto del Canon a recibir por la producción futura de las Bambas, por ejemplo.

Décima Primera DCF:

No se entiende cómo se quiere endeudar al País con más recursos (Bonos es deuda) para inversiones si se cuenta con un bajísimo nivel de ejecución. Sin embargo, ese análisis macroeconómico se puede analizar profundamente en otra oportunidad y contexto. Lo cierto es que el MEF emitirá Bonos hasta por 500 millones para cubrir necesidades propias de este DU. Aquí se presenta una gran oportunidad para apalancar recursos. NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN: DU 021-2020.

Décima Segunda y Décima Tercera DCF:

Estas disposiciones presentan facilidades para los proyectos de la Reconstrucción con Cambios (RCC). Un gran problema que tiene la RCC (donde ya se ha comenzado la aplicación del Modelo Panamericanos) es la gestión operativa del financiamiento: todo se hace a través de Decretos Supremos y si un proyecto requiere recursos para los estudios de ingeniería básicos, el expediente técnico, la obra y los adicionales, tiene que gestionar -por lo menos- ¡cuatro decretos supremos! Sólo en gestionar tantos decretos se le va el año. Para facilitar esto, se redacta la Décimo Tercera DCF.

Décima Cuarta DCF:

Este es un artículo delicado para los GR, la intención final sería el reemplazo de la titularidad de sus proyectos de riego presentes en el PNIC, pasarla del GR al MINAGRI. Lo ideal sería, según mi opinión, aceptar toda la ayuda del MINAGRI y del MEF (a través de las facilidades que brinda varios artículos del presente DU) pero no renunciar a la titularidad del proyecto.

Décima Octava DCF:

Hasta el 24.02.2020, los GR tienen plazo para declarar las zonas de riesgo no mitigable.

Primera y cuarta DCT: Aquí tenemos otras dos medidas para facilitar el «chocolateo». Visto todos los problemas de mala programación del Anexo I de la Ley de Presupuesto 2019, esta vez y con esta disposición se ha establecido medidas para realizar modificaciones en dicho Anexo I hasta el 30.06.2020. Se puede aprovechar esta facilidad para sincerar el marco asignado en coordinación con el MEF y el sector correspondiente. Adicionalmente, se habilita realizar transferencias (modificaciones a nivel institucional) sin las limitaciones del Artículo 49 de las Ley General de Presupuesto. NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN: DU 021-2020.

Finalmente

Bienvenidas las mejoras. Hay que tener mente amplia pues romper paradigmas no es fácil. Pero allí vamos. Han sido tres años penosos para la ejecución (el 2015 la dejamos encima del 80% y desde el 2016 sólo llegamos al 60% (sin maquillaje). El «primer» Invierte.pe se equivocó al desactivar los Comités de Seguimiento del SNIP (primera adaptación -básica- de una PMO); intentó corregir este error el año pasado pero sólo burocratizó esta herramienta. Este 2020, la propia Ministra de Economía los ha tomado como plataforma de seguimiento semanal en Consejo de Ministros (como se hacía durante el SNIP con García y Humala). Ahora, sale este marco legal que, sin duda, marcará un antes y un después en la Gestión de Inversiones. Sólo queda seguir aportando y apoyando. Yo suelo apelar a la transmisión de ideas y al análisis teórico-práctico pues soy un convencido que, un sano debate siempre fomenta la mejora. NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN: DU 021-2020.